中國應(yīng)急管理雜志：如何突破基層消防應(yīng)急能力提升瓶頸？
2023-12-08
云南安全培訓(xùn)網(wǎng)
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基層消防應(yīng)急能力是基層應(yīng)急能力的底座。當(dāng)前，基層應(yīng)急管理能力和消防能力相對薄弱，一定程度上影響了基層面對突發(fā)事件時的應(yīng)急處置和救援能力水平。本文在深入剖析當(dāng)前制約我國基層消防應(yīng)急能力提升瓶頸問題的基礎(chǔ)上，提出政府、企業(yè)、社會組織與公民個人協(xié)同聯(lián)動，形成多元治理模式是基層消防應(yīng)急能力提升之道，并就如何落實治理理念及填補(bǔ)基層消防力量空白提出建議。
應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，基層應(yīng)急管理能力則是國家應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)和底氣。目前，我國基層基礎(chǔ)的重要性與應(yīng)急管理能力的薄弱性、基層應(yīng)急能力的重要性與基層消防能力的薄弱性之間形成了巨大的張力�；A(chǔ)薄弱、基層脆弱成為制約我國應(yīng)急能力提升的瓶頸。筆者認(rèn)為，突破這一瓶頸：一是要直面問題挑戰(zhàn)，二是要落實治理理念，三是要填補(bǔ)力量空白。
一、直面基層消防應(yīng)急問題挑戰(zhàn)
在2018年深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，公安消防部隊成建制轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部，承擔(dān)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”綜合救援的職責(zé)使命。改革后，消防實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級指揮的體制。由于省以下消防與應(yīng)急之間并立，互不隸屬，缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，應(yīng)急與消防“國家統(tǒng)、地方分”的局面使大應(yīng)急體系的基礎(chǔ)不穩(wěn)，也影響著人們對改革成效的評判。尤其到基層，街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）不僅缺少綜合性應(yīng)急機(jī)構(gòu)，也缺少消防基層隊站的有效覆蓋，而且基層消防應(yīng)急還要以事不避難的精神，直面以下問題挑戰(zhàn)：一是缺少必備的底線思維和極限思維。作為單一制國家，中國具有大一統(tǒng)的行政體制和“強(qiáng)政府，弱社會”的特點(diǎn)。從總體上說，每當(dāng)重大突發(fā)事件發(fā)生，中央政府都會發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢，對地方政府和基層政府伸出無私的援手，這使得基層應(yīng)急能力包括消防應(yīng)急能力薄弱的弊端經(jīng)常被忽視。長此以往，作為政府權(quán)力末梢的街鄉(xiāng)政府和作為社會自治單元的社區(qū)和村形成了依靠被動救援、救助、救濟(jì)的習(xí)慣。同時，當(dāng)經(jīng)常性發(fā)生、有規(guī)律可循、影響范圍和危害程度有限的突發(fā)事件發(fā)生時，基層應(yīng)急能力薄弱經(jīng)常難以及時救援，往往會導(dǎo)致“小火亡人”“小火巨災(zāi)”的局面。在我國，現(xiàn)代城市發(fā)生的重大突發(fā)事件往往具有高度復(fù)雜性、高度不確定、高度異常性的特征。城市燃?xì)�、建筑、橋梁、電力等基礎(chǔ)設(shè)施老化與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)導(dǎo)致的新興風(fēng)險并存。一些非常規(guī)突發(fā)事件或多點(diǎn)同時并發(fā)，或?qū)е鲁鞘兄匾A(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)系統(tǒng)性崩潰，或造成醫(yī)療物資、日常生活物資的供應(yīng)鏈斷鏈，凸顯基層自救互救的重要性。目前，我國基層應(yīng)急治理沒有立足復(fù)雜情況和極端情景，缺少有效應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件和極端事件的底線思維和極限思維。與此同時，鄉(xiāng)村的老齡化與“空心化”疊加，一些偏遠(yuǎn)村寨遠(yuǎn)離消防救援站點(diǎn)，一旦發(fā)生火災(zāi)或其他突發(fā)事件，自救互救能力薄弱。誠然，針對某一具體地點(diǎn)，突發(fā)事件的發(fā)生有著較大的隨機(jī)性、較小的概率性。正因如此，我國一些基層領(lǐng)導(dǎo)缺少底線思維和極限思維，對消防應(yīng)急能力建設(shè)沒有從統(tǒng)籌發(fā)展和安全的高度予以重視，安全投入不足。二是缺少專業(yè)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。2018年的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革，沒有涉及到街鄉(xiāng)層面。在區(qū)縣一級政府，“事轉(zhuǎn)編不轉(zhuǎn)、編轉(zhuǎn)人不轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象導(dǎo)致比較突出的應(yīng)急管理能力被攤薄問題。有些地方的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)只有寥寥數(shù)人，工作起來捉襟見肘、左支右絀，更不用說街鄉(xiāng)。目前，全國約三分之一的街鄉(xiāng)沒有專業(yè)化的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。例如，北京大部分街鄉(xiāng)的平安建設(shè)辦公室承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)，人員編制僅為3至5人，還要承擔(dān)維穩(wěn)、綜治、信訪、司法等十多項職能。村（社區(qū)）“兩委”普遍沒有明確專職應(yīng)急管理管理人員，有的甚至只好委托物業(yè)公司來做應(yīng)急管理工作。加上應(yīng)急管理的分管領(lǐng)導(dǎo)往往由黨政領(lǐng)導(dǎo)或武裝部長等兼職，危機(jī)感知和應(yīng)急管理專業(yè)知識、技能相對不足。街鄉(xiāng)政府和社區(qū)專業(yè)化應(yīng)急機(jī)構(gòu)的缺失，使得基層組織、動員能力低，難以在風(fēng)險常態(tài)治理中統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的工廠、學(xué)校、駐軍、醫(yī)院、社區(qū)等主體，更不能在突發(fā)事件發(fā)生后沖破管理界限的約束而整合資源、統(tǒng)籌力量并在第一時間開展強(qiáng)有力的動員和指揮。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革實現(xiàn)了全國近20萬人的集體轉(zhuǎn)隸，應(yīng)急管理部成為國家綜合性消防救援隊伍的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)關(guān)。由于消防救援從公安部門轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部門，以往社區(qū)警察負(fù)責(zé)基層防火而構(gòu)建的防火體系“底網(wǎng)”，因與消防不在“同一屋檐”下后，社區(qū)片警消防監(jiān)督責(zé)任淡化，導(dǎo)致出現(xiàn)漏洞。三是缺少足夠的應(yīng)急準(zhǔn)備能力。高效的應(yīng)急響應(yīng)取決于充分的應(yīng)急準(zhǔn)備能力，而應(yīng)急準(zhǔn)備能力主要取決于應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急保障水平。目前，基層應(yīng)急管理預(yù)案或多或少存在著針對性、操作性、實用性不強(qiáng)等問題，主要原因是：僅僅把應(yīng)急預(yù)案當(dāng)成“一紙空文”或“免責(zé)文書”，而沒有從全過程管理的角度予以關(guān)注，制訂前缺少風(fēng)險評估，制定后缺少應(yīng)急演練，演練后缺少持續(xù)修改。更為致命的是，我國應(yīng)急資源與行政權(quán)力成正比，形成了一個“倒金字塔”型的結(jié)構(gòu)，越到基層，越需要應(yīng)急資源，但應(yīng)急資源反倒越匱乏。基層可以在第一時間及時發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的風(fēng)險，將其消除在萌芽之際、成災(zāi)之前。當(dāng)復(fù)雜性突發(fā)事件發(fā)生且外部救援供給不及時，基層如果具有充足的應(yīng)急資源，就能發(fā)揮“以近水解近渴”的重要作用。然而，現(xiàn)實情況卻是：第一，國家和地方政府對基層應(yīng)急能力建設(shè)投入過少。不同部門發(fā)起的各種名號的應(yīng)急社區(qū)建設(shè)只下達(dá)“渡河”的指令，而不提供“舟楫”與“橋梁”，反而加劇了基層“上面千條線，下面一根針”的困境。第二，應(yīng)急力量有限。從城市社區(qū)來看，應(yīng)急隊伍的構(gòu)成主要是以企業(yè)職工、物業(yè)保安、志愿者兼職為主，人員穩(wěn)定性較差，專業(yè)水平較低，年齡偏高，能力較弱。重大突發(fā)事件發(fā)生后，在壓實責(zé)任的過程中，壓力層層傳導(dǎo)、層層加碼，多種“條”上傳導(dǎo)、放大的壓力在基層匯集，讓身處一線的基層人員難堪其負(fù)，使應(yīng)急成效因“最后一百米”問題而功虧一簣。政府向基層緊急下沉干部的方式雖可以緩解人員短缺的問題，但終因?qū)I(yè)性不足、對工作環(huán)境陌生等原因而存在明顯的缺憾。第三，基層應(yīng)急物資的儲備、救援裝備的配備捉襟見肘，信息化支撐作用沒有充分發(fā)揮。許多農(nóng)村地區(qū)“預(yù)警基本靠吼，機(jī)動基本靠走，救援基本靠手”的局面未有明顯改觀。四是缺少完善的應(yīng)急機(jī)制。街鄉(xiāng)一級政府的應(yīng)急能力虛化，主要表現(xiàn)之一是缺少科學(xué)高效的監(jiān)測預(yù)警、社會動員、信息報送、輿情引導(dǎo)、指揮處置等應(yīng)急機(jī)制，難以與上級政府在應(yīng)對突發(fā)事件方面上下聯(lián)動并形成合力。為了完成上級下達(dá)的任務(wù)，街鄉(xiāng)政府往往將責(zé)任分解到社區(qū)，將居委會行政化后作為“擊鼓傳花”的下一站。而社區(qū)應(yīng)急主要還停留在“制訂預(yù)案”等表面功夫上，更缺少扎實、有效的應(yīng)急機(jī)制，這些都成為制約基層應(yīng)急管理能力提升的重要環(huán)節(jié)。在河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，由于缺少有效的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，預(yù)警與響應(yīng)沒有在基層實現(xiàn)“叫應(yīng)銜接”，預(yù)警未能引發(fā)基層的有效響應(yīng)，導(dǎo)致重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。在山西呂梁永聚煤礦“11·16”重大火災(zāi)事故中，我們可以發(fā)現(xiàn)：基層專業(yè)化的初期火災(zāi)撲救和應(yīng)急疏散避險水平還比較低下。五是缺少常態(tài)化的消防安全教育。我國基層消防安全教育缺少常態(tài)化機(jī)制，難以深入人心和持續(xù)見效。街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）向基層公眾普及防災(zāi)減災(zāi)、防火、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援、衛(wèi)生防疫等方面的知識不夠深入扎實，通常停留在發(fā)放防災(zāi)手冊、制作橫幅與展板、傳授一些技能等層面。公眾參與應(yīng)急管理的素養(yǎng)與能力較低，缺少“自己的安全自己守護(hù)”的意識，與風(fēng)險應(yīng)對的要求相差較遠(yuǎn)。
在國新辦就國家綜合性消防救援隊伍組建五周年建設(shè)發(fā)展有關(guān)情況舉行的發(fā)布會上，國家消防救援局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，我國自2018年改革以來，堅持“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的原則，將消防管理觸角向末端延伸，積極推進(jìn)基層消防力量建設(shè)，全國建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道消防站所1.4萬個，配備工作人員6.3萬名。建強(qiáng)用好社區(qū)、單位微型消防站，將消防安全納入科普普法、防災(zāi)減災(zāi)、“三下鄉(xiāng)”等活動內(nèi)容，會同相關(guān)部門深入重點(diǎn)行業(yè)開展企業(yè)第一責(zé)任人和從業(yè)人員消防能力培訓(xùn)，發(fā)動網(wǎng)格員、志愿者進(jìn)村入戶開展公眾消防宣傳教育，筑牢消防安全“人民防線”。
政府的力量是有限的，而民力是無窮的。尤其是基層社區(qū)事務(wù)很多很繁雜，不能僅僅依靠政府部門，必須充分發(fā)揮社會各方面作用，激發(fā)全社會活力。基層消防應(yīng)急工作也是如此。政府、企業(yè)、社會組織與公民個人協(xié)同聯(lián)動，形成多元治理模式是基層消防應(yīng)急能力提升之道。基層群眾自治制度是我國一項基本政治制度。消防能力建設(shè)的根基在基層、力量在群眾。落實治理理念，關(guān)鍵在于提升基層消防隱患排查能力和基層初期火災(zāi)的撲救能力，增強(qiáng)基層社會公眾的安全意識和自救互救技能，推動共建、共治、共享社會治理格局的形成。基層應(yīng)急管理的特點(diǎn)是綜合性，即統(tǒng)籌應(yīng)對各類突發(fā)事件。因此，消防也不是消防救援部門一家的事情。提升基層消防應(yīng)急能力，要發(fā)揮消防綜合監(jiān)管的作用，落實“三管三必須”，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、全社會共同參與的局面。加強(qiáng)基層消防隊站能力建設(shè)，無疑會織牢織密“底網(wǎng)”，并形成綜合應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急的局面。基層消防應(yīng)急能力要落到實處、落到細(xì)處，避免華而不實。從表面上看，一些地方的基層應(yīng)急準(zhǔn)備樣樣俱全，但存在“謊花”現(xiàn)象，即只開花、不結(jié)果�；鶎討�(yīng)急如“稻草人”，難以付諸實戰(zhàn)檢驗。提升基層消防能力，要完善消防組織和隊伍建設(shè)，實現(xiàn)“責(zé)有人負(fù)、事有人干、錢有人出”，從而帶動基層整體應(yīng)急能力的提升。基層消防應(yīng)急能力提升要落實到機(jī)制治理層面。作為應(yīng)急管理的工作模式，應(yīng)急機(jī)制只有經(jīng)過反復(fù)磨合，才能夠?qū)⑸鐣N(yùn)藏的應(yīng)急潛力轉(zhuǎn)換為應(yīng)急實力，提升應(yīng)對突發(fā)事件的效率。消防隊伍作為與人民群眾離得最近、貼得最緊的一支專業(yè)化隊伍，推進(jìn)基層消防治理機(jī)制建設(shè)，可以更好地體現(xiàn)“為了人民、依靠人民”“因人民而生、為人民而戰(zhàn)”的理念。提升基層消防應(yīng)急能力，必然要按照專兼結(jié)合的原則，構(gòu)建基層消防組織和隊伍體系，這有助于公共安全教育常態(tài)化、制度化，提升公眾的安全素養(yǎng)和應(yīng)急避險技能。
習(xí)近平總書記指出：“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源”“基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。我國人口眾多、幅員遼闊，萬人擁有消防員數(shù)比較低，還不到發(fā)展中國家平均數(shù)的一半。改革以來，我國城市消防站的密度雖有所加大，但人員編制成為遏制基層發(fā)展的關(guān)鍵。在城市消防站難以覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，消防應(yīng)急能力尤為薄弱。一遇險情，消防救援力量鞭長莫及，小火變大災(zāi)。因此，填補(bǔ)基層消防力量的空白是提升基層消防應(yīng)急能力的重要舉措，各地正在因地制宜地尋求解決之道。在經(jīng)濟(jì)富庶地區(qū)，問題的解決相對容易。例如，作為改革開放的“排頭兵”，深圳市在基層應(yīng)急管理方面有許多創(chuàng)新之處，如各區(qū)街道普遍成立了應(yīng)急管理辦公室，消防著力打造“5分鐘消防圈”、開展智慧消防試點(diǎn)等。但是，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，挑戰(zhàn)則相對更多。云南省地處我國西南邊疆，地形極其復(fù)雜、氣候多樣、自然災(zāi)害頻發(fā)，尤其是火災(zāi)防控壓力極大、安全生產(chǎn)高危產(chǎn)業(yè)比重大。為全力防范化解重大消防安全風(fēng)險，積極應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故，云南省在城市消防救援站覆蓋范圍外的1134個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面建設(shè)“一隊一站”，“一隊”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊，“一站”即消防工作站。此外，所有行政村都要按標(biāo)準(zhǔn)建立村級微型消防站，以補(bǔ)齊農(nóng)村消防工作的“短板”。云南省還參照國家標(biāo)準(zhǔn)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊》把省內(nèi)“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”“省級重點(diǎn)開發(fā)特色小鎮(zhèn)”“省級歷史文化名鎮(zhèn)”都按一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。計劃完成后，云南省將建設(shè)一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊258個、二級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊497個和鄉(xiāng)鎮(zhèn)志愿消防隊453個，極大地提升基層消防應(yīng)急能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“公眾參與對維護(hù)公共安全、應(yīng)對和預(yù)防安全風(fēng)險非常關(guān)鍵。要堅持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑�！卑凑者@樣的理念，一些地方針對行政編制的剛性約束，著力建好建強(qiáng)專職消防隊伍對于“全災(zāi)種、大應(yīng)急”救援體系的構(gòu)建意義重大。為穩(wěn)定專職消防隊伍，云南省“一隊一站”建設(shè)中以事業(yè)編和提高隊員待遇為抓手，一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊至少配備2名事業(yè)編制人員、8名專職消防員；二級鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊至少配備1名事業(yè)編制人員、5名專職消防員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)志愿消防隊至少配備1名事業(yè)編制人員、2名專職消防員。事業(yè)編制人員通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)綜合執(zhí)法職責(zé)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)事業(yè)編制人員擔(dān)任或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊事業(yè)編制人員兼任。合同制專職消防員的養(yǎng)老、醫(yī)療（含生育）、工傷、失業(yè)等社會保險，人身意外保險和住房公積金，參照國家綜合性消防救援隊伍保障標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，整體工資水平不低于上一年度當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位職工平均工資水平。此外，云南省還將“一隊一站”建設(shè)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)以及人員保障、裝備器材購置、營房建設(shè)經(jīng)費(fèi)等統(tǒng)一納入同級財政預(yù)算。立足于實體化運(yùn)行，“一隊一站”均設(shè)置了獨(dú)立辦公場所，配備辦公設(shè)備，完善生活、訓(xùn)練等設(shè)施，確保實體化運(yùn)行，滿足執(zhí)勤、工作和生活需要，按照建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊配齊消防車輛和滅火、搶險救援、個人防護(hù)等裝備器材。基層是基石，基礎(chǔ)要夯實。當(dāng)前，盡管消防部門也會參與、配合應(yīng)急管理部門組織的演練等活動，但二者之間職責(zé)邊界不清，尤其在一些基層地方，消防與應(yīng)急之間仍有待于深度融合。云南省把鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊和消防工作站一體化納入縣（市、區(qū)）級消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)度指揮體系、聯(lián)勤聯(lián)動的接處警、視頻監(jiān)控等系統(tǒng)，構(gòu)建聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)、聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)調(diào)、防消融合等機(jī)制，體現(xiàn)了多元參與、政社聯(lián)動的理念。由于消防是專業(yè)化的應(yīng)急救援力量，建議在國家層面出臺頂層設(shè)計，按照“應(yīng)急主斷，消防主戰(zhàn)”的原則，厘清基層應(yīng)急與消防的責(zé)任：應(yīng)急主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為現(xiàn)場救援提供決策支持和資源保障；作為應(yīng)急救援的主力軍，消防負(fù)責(zé)隊伍體系建設(shè)，以“國家隊”與“地方隊”聯(lián)演共訓(xùn)帶動應(yīng)急救援能力提升，同時負(fù)責(zé)現(xiàn)場的戰(zhàn)術(shù)指揮和處置。這樣既可以避免基層應(yīng)急與消防重復(fù)建設(shè)的問題，也可在一定程度上矯正當(dāng)前應(yīng)急消防力量“頭重腳輕”的組織結(jié)構(gòu)弊端。
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