住建消防存在的六大突出問題
2023-12-28
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2019年4月23日，新《消防法》頒布，住建部門作為參與消防審驗工作的角色正式登上歷史舞臺，并開啟了兩個職能部門共同管理一個行業(yè)的局面。在過去的四年里，住建部門和消防救援部門為應(yīng)對新的工作要求，均做出了各自的努力以厘清自身職能和責任，并制定了一系列適應(yīng)自身職能和責任的相關(guān)工作規(guī)程。
在住建部門接手消防設(shè)計審查及驗收工作后，原先從事該項工作的專業(yè)技術(shù)人員并未隨職能劃轉(zhuǎn)。住建部門或在本部門內(nèi)安排人員或?qū)ν庹衅赶鄳?yīng)技術(shù)人員。然而，由于這項工作幾乎涉及國家的每一個行業(yè)，住建部門原有的工作人員基本都沒有消防方面的知識儲備。在全國范圍內(nèi)，具備教學(xué)消防專業(yè)知識的學(xué)校較少，導(dǎo)致能夠招聘的專業(yè)人員不足。此外，原消防救援部門工作人員因編制或體制問題，無法轉(zhuǎn)至住建部門從事消防工作。 目前解決方案主要是要求本單位工作人員加強學(xué)習，招聘消防救援部門退役人員，同時也招聘社會上具備消防工作知識和經(jīng)驗的一部分人員。由于考取編制的限制，方案也存在一定的困難。這也導(dǎo)致住建部門在履行消防工作職能上的無力。 消防工程作為一個概念，其定義和范圍在現(xiàn)實中往往難以清晰界定。從法律角度來看，《消防法》將消防單獨作為一個行業(yè)來管理。從部門規(guī)章方面，《建設(shè)工程消防設(shè)計審查驗收管理暫行規(guī)定》又將建設(shè)工程消防審驗視為建筑工程行業(yè)的一部分。如果將消防工程視為建設(shè)工程的一部分，那么它究竟屬于分部工程還是分項工程呢？從驗收程序上來說，消防工程有單獨的驗收程序，因此至少應(yīng)該屬于分部工程，與建筑工程的基礎(chǔ)分部、主體分部等同級別。消防工程并不是獨立存在的，而是包含在幾乎所有分部的每一個分項里。如果將消防工程作為一個分項或者子分項來看待，那么消防驗收程序似乎是多余的，因為建設(shè)工程本身就已經(jīng)驗收合格，一個分部或者單體都驗收合格，甚至整個項目都驗收合格了，難道消防作為一個分項或子分項在同一職能部門的職權(quán)內(nèi)還需要再次驗收？這似乎有些重復(fù)驗收的嫌疑。由于概念上的混淆不清，導(dǎo)致工作依據(jù)過多、工作程序冗雜。例如，在之前的消防部門辦理消防時，只需要進行消防設(shè)計審查，而現(xiàn)在到住建部門后，增加了建筑工程施工圖審查和施工許可，驗收過程中增加了聯(lián)合驗收，規(guī)劃、人防、園林等單位都需要參與其中。相對于原消防部門的驗收程序，這種程序和時間簡直是天壤之別，特別是對于二次裝修項目來說更是如此。 我國自1998年開始實施《消防法》，然而在1998年之前的建筑，僅在確認無需進行消防驗收后即可繼續(xù)使用，并未明確規(guī)定具體的認定方法和部門。如今，該類建筑的監(jiān)管職責已轉(zhuǎn)至住建部門。在確認建筑的建設(shè)時間后，住建部門還需進一步確認其結(jié)構(gòu)安全和使用屬性。對于原村辦企業(yè)或其他集體企業(yè)所建設(shè)的房屋，由于歷史原因，很難找到其原始數(shù)據(jù)。同時，由于社會發(fā)展和城市面積的擴張，這些原有建筑在需要投入使用時，住建部門缺乏相應(yīng)的審批依據(jù)，無法進行相應(yīng)的消防審批。面對這種情況，住建部門應(yīng)如何處理呢？ 《消防法》實施后至2019年前，消防救援部門未進行驗收但實際投入使用的場所，尤其是那些已通過消防救援部門開業(yè)前檢查后投入使用但未經(jīng)驗收的場所，作為住建部門應(yīng)當按照法律規(guī)定進行查處。簡單確認已驗收可以使用但現(xiàn)場又有消防隱患如何處理？ 配套處理政策不完善，導(dǎo)致各部門在遇到問題時缺乏政策依據(jù)或出現(xiàn)相互推諉的情況。 根據(jù)《消防法》的相關(guān)規(guī)定，住建部門負責消防驗收，而消防救援部門則負責驗收后的日常管理。在實際運用過程中，住建部門驗收合格的項目，消防救援部門在日常檢查過程中發(fā)現(xiàn)使用單位未按審批條件使用。對此，應(yīng)該要求使用單位恢復(fù)審批條件還是按照改動后的使用情況加強消防安全管理呢？ 如果原審批條件為廠房，現(xiàn)改為倉庫使用，消防部門應(yīng)該要求施工單位恢復(fù)為廠房還是要求其按倉庫進行整改呢？要求使用單位恢復(fù)為廠房，必然不符合使用單位的實際需要；而要求按倉庫進行整改，又涉及到建筑工程的審批驗收程序，這是住建部門的職能范疇。此外，要求停止使用并進行整改，驗收完成后再次投入使用，可能不符合營商環(huán)境政策的要求；如果不要求停止使用，現(xiàn)場又確實存在消防安全隱患。這些問題需要進一步研究和探討，以確保政策的一致性和可行性�！ � 此外，對于那些已經(jīng)投入使用但因消防設(shè)計審查及驗收無法完成的建筑或場所，且已得到消防救援部門的日常監(jiān)管許可，實際上無法通過合法驗收。在消防設(shè)計審查和驗收的執(zhí)法職能劃歸住建部門后，住建部門應(yīng)如何處理此類情況？從住建部門的更深層次角度出發(fā)，他們應(yīng)如何判斷一個建筑物或場所屬于此類已投入使用的情形？ 《消防法》修改前，消防的所有問題都由消防部門負責解釋和處理，修改后，消防的問題分屬消防部門和住建部門處理，同時，由于資規(guī)部門原也屬于建設(shè)部門，在建設(shè)領(lǐng)域多項法律法規(guī)執(zhí)行中都考慮了規(guī)劃的影響，比如房屋屬性。 《消防法》修改后，住建部門在處理消防設(shè)計審查和驗收的過程中，都必須考慮規(guī)劃的影響，加上住建部門自己的施工許可規(guī)定，參與部門數(shù)量和審批復(fù)雜度及難度大大增加，這導(dǎo)致了民眾對履行消防法相關(guān)職責的積極性大大降低，最終導(dǎo)致社會層面消防違法行為增多，職能部門履職困難，包括審批困難和執(zhí)法困難。同時，規(guī)劃法中沒有關(guān)于改變房屋使用屬性的處罰條款，資規(guī)部門無法對該行為進行處理，《民法典》第二百七十九條要求“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意”，那這條的具體把關(guān)部門是哪一個？目前最熱的經(jīng)營性自建房管理中，這個就是最先需要解決的問題。同時，《消防法》并沒有對規(guī)劃部門規(guī)定相關(guān)職能，規(guī)劃部門對參與消防審批并沒有積極性�！� 二是當前商業(yè)門店中，存在大量面積低于300平米或造價低于30萬的經(jīng)營性場所，這些場所的經(jīng)營收益幾乎構(gòu)成了經(jīng)營者的全部收入。原《公安消防部門深化改革服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展八項措施》規(guī)定，取消30萬以下或建筑面積300平米以下的建設(shè)工程消防設(shè)計和竣工驗收消防備案。然而，在住建部2021年的消防咨詢回復(fù)《暫行規(guī)定》問題解答中，關(guān)于依法不需申請領(lǐng)取施工許可證的項目是否不予受理消防備案申請的答復(fù)為消防驗收及驗收備案與建筑面積無關(guān)。這一答復(fù)導(dǎo)致大量此類場所由合法轉(zhuǎn)為非法，作為住建部門，如要對此類情況進行相關(guān)處理，無疑會導(dǎo)致社會層面的不穩(wěn)定。同時，為保持執(zhí)法的公平性，住建部門在處理其他情況的同類違法行為時也會畏首畏尾�！� 第三，原消防部門在公眾聚集場所安檢前，要求使用單位依法提供消防驗收或驗收備案憑證。然而，現(xiàn)消防部門在進行公眾聚集場所安檢時，無需提供這些憑證，只要安檢合格即可投入使用。這就導(dǎo)致部分公眾聚集場所未經(jīng)驗收但安檢合格后投入使用。從住建部門的角度來看，這種行為是違法的，不能投入使用；然而，從消防救援部門的角度來看，這種行為是合法的，可以投入使用。兩個職能部門對同一行為的判定完全相反。 由于住建部門與消防救援部門共同執(zhí)行《消防法》，導(dǎo)致各部門對相關(guān)條款的理解存在差異，進而使得各單位在制定任務(wù)職責時出現(xiàn)混淆。例如，住建部門在高層建筑隱患排查過程中，將消防隱患的排查任務(wù)交給消防救援部門，而消安委在消防排查工作安排中又將該任務(wù)交給住建部門。這種狀況最終導(dǎo)致了部門之間的互相推諉，使得排查工作無法得到切實有效的執(zhí)行。
從制度層面來看，住建部門負責消防設(shè)計審查和驗收及驗收備案工作，這一職責必然會持續(xù)。為了順利履職，住建部門必須加快引進專業(yè)人才。在短期內(nèi)，加強與消防救援部門的人才交流是解決人才問題的重要方式，但這種方式可能會引起消防救援部門的關(guān)注，甚至可能出現(xiàn)顧此失彼的情況。從長遠來看，高校新增相應(yīng)專業(yè)，加大人才培育力度，才是最終解決我國整個消防事業(yè)的最終方法。
消防工作并非單一部門之責任，而是涉及多個部門協(xié)同合作的重要任務(wù)。住建部門的審驗工作質(zhì)量對于消防救援部門的后續(xù)日常管理具有深遠影響，而消防部門的日常管理與法律宣講也對住建部門的審驗工作產(chǎn)生著重要影響。若住建部門與消防救援部門未能建立起有效的聯(lián)動機制，那么整改消防改革的失敗將是不可避免的結(jié)果。這個聯(lián)動機制并不僅僅是簡單的信息交流，也不是臨時性的解決方案。它需要至上而下的思維方式，以個例為突破口，以整體為考慮對象。同時，它也不能以推卸任務(wù)和責任為己任，而應(yīng)以最大化解決問題為方向。在執(zhí)行規(guī)范或規(guī)定時，我們不能陷入鉆牛角尖的境地，而應(yīng)以利民便民促繁榮為方針的工作態(tài)度去全方位地融合。因此，住建部門與消防救援部門必須加強溝通與協(xié)作，建立起穩(wěn)定、有效的聯(lián)動機制。只有這樣，我們才能確保整改消防改革的成功實施，為人民群眾創(chuàng)造更加安全、和諧的生活環(huán)境。 住建部門相關(guān)政策的深入理解，提出以下建議：1. 建議簡化二次裝修施工許可辦理流程。二次裝修的建設(shè)單位與新、改擴建的建設(shè)單位在本質(zhì)上有顯著差異，無論是在法律知識層面上，還是在經(jīng)濟、技術(shù)層面上，二次裝修的建設(shè)單位在承擔相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定責任的能力上也存在差異。要求二次裝修的建設(shè)單位按照新改擴建的程序辦理相關(guān)審批在法律層面上是正確的，但從實際的運行和二次裝修建設(shè)單位的積極性來看，這個政策可能不被理解或難以承受。2. 出臺消防驗收及驗收備案意見書變更政策。二次裝修的場所經(jīng)常面臨經(jīng)營者的變更情況，變更經(jīng)營者后就會出現(xiàn)變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營的情況，而變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營又會出現(xiàn)被需要消防驗收的情況，而對于只是變更經(jīng)營者的場所沒有改建的，又因為沒有建筑工程無需進行消防驗收。如果能出臺消防驗收及驗收備案意見書變更的政策，至少能解決2019年后由住建部門驗收的二次裝修場所經(jīng)營者變更的情況。3. 建議討論無需辦理施工許可的建筑工程是否需要進行消防審驗。上文已談到相關(guān)政策的變化過程及影響層面，這個政策的變化導(dǎo)致的是社會層面大量的原合法的場所轉(zhuǎn)為非法，而且這種非法的狀態(tài)無論從哪個方面著手都難以解決。建議住建部門深入討論這個話題，如堅持無需辦理施工許可的仍需要進行消防審驗，應(yīng)給出具體的解決合法轉(zhuǎn)非法部分的消防審驗辦理方式。如沒有具體的解決方法，那這個政策無非就是套在審驗人員身上的追責鎖鏈而已。如能夠出臺部分免于消防驗收的政策，建議單以面積為標準，作為一個工程的造價判定，是比較模糊的概念，也不便于執(zhí)法人員的快速判定。
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