《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》修訂解讀
2024-06-11
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今年1月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)新修訂的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)案》），聚焦新形勢(shì)下國(guó)家層面重特大自然災(zāi)害救助工作需要，結(jié)合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)自然災(zāi)害救助經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)災(zāi)害救助準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、響應(yīng)措施、保障等進(jìn)行了全面規(guī)范完善。為進(jìn)一步推動(dòng)《預(yù)案》貫徹落實(shí)，幫助了解《預(yù)案》主要內(nèi)容和最新要求，本刊邀請(qǐng)應(yīng)急管理部救災(zāi)和物資保障司相關(guān)同志，分別圍繞《預(yù)案》的一些關(guān)鍵詞，對(duì)《預(yù)案》修訂進(jìn)行深入解讀。
組織指揮體系是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)救災(zāi)救助工作的一個(gè)整體性組織指揮架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制�！额A(yù)案》第2章專門對(duì)國(guó)家層面災(zāi)害救助工作的組織指揮體系進(jìn)行了規(guī)定，和2016版《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱2016版《預(yù)案》）相比最明顯的變化有兩點(diǎn)：一是規(guī)定了新整合設(shè)立的國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家防減救災(zāi)委）職責(zé)，二是單獨(dú)規(guī)定了國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家防減救災(zāi)辦）的職責(zé)。主要從以下3個(gè)方面理解。一是突出防減救一體化�！额A(yù)案》中關(guān)于國(guó)家防減救災(zāi)委的職能，除了明確其“負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)全國(guó)的災(zāi)害救助工作，協(xié)調(diào)開展重特大自然災(zāi)害救助活動(dòng)”，還規(guī)定了“貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，研究審議國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重大政策、重大規(guī)劃、重要制度以及防御災(zāi)害方案并負(fù)責(zé)組織實(shí)施，指導(dǎo)建立自然災(zāi)害防治體系”等內(nèi)容。主要考慮是，災(zāi)害救助工作要靠防減救災(zāi)全鏈條能力提升來(lái)綜合支撐，要系統(tǒng)推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重大政策、規(guī)劃和制度機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步有效發(fā)揮減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、妥善應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害、有序推進(jìn)災(zāi)后恢復(fù)重建等災(zāi)害防范應(yīng)對(duì)全流程的作用。二是發(fā)揮委員會(huì)牽頭抓總作用�！额A(yù)案》明確國(guó)家防減救災(zāi)委職能，充分發(fā)揮國(guó)家防減救災(zāi)委對(duì)全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的牽頭抓總、綜合統(tǒng)籌、指導(dǎo)督促作用，推動(dòng)有關(guān)指揮部和成員單位發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)、行業(yè)優(yōu)勢(shì)，落實(shí)會(huì)商研判、響應(yīng)啟動(dòng)等職責(zé)任務(wù)，切實(shí)提高“統(tǒng)”的綜合性、權(quán)威性，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各涉災(zāi)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同應(yīng)對(duì)的指揮機(jī)制，明確了其在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用以及在相關(guān)政策制度、法律法規(guī)、體系建設(shè)、科普培訓(xùn)、國(guó)際交流等工作中的具體職責(zé)。三是強(qiáng)調(diào)辦公室組織協(xié)調(diào)職能。國(guó)家防減救災(zāi)辦的內(nèi)容是這次修訂中新增加的，主要考慮是確保國(guó)家防減救災(zāi)委各項(xiàng)決策順利實(shí)施，在推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作有效落實(shí)中起到橋梁和紐帶作用�！额A(yù)案》對(duì)辦公室的主要職能定位是溝通聯(lián)絡(luò)、政策協(xié)調(diào)、信息通報(bào)，具體包括組織開展災(zāi)情會(huì)商評(píng)估、災(zāi)害救助等5個(gè)方面職責(zé)內(nèi)容。對(duì)辦公室職責(zé)的單獨(dú)規(guī)定使得整個(gè)組織指揮體系更加完整，也提高了國(guó)家防減救災(zāi)委的執(zhí)行力和決策效率。雖然《預(yù)案》第2章對(duì)組織指揮體系進(jìn)行了集中規(guī)定，但整個(gè)預(yù)案涉及組織指揮體系的內(nèi)容貫穿始終，總則中明確“加強(qiáng)黨中央對(duì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，建立健全自然災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制”；工作原則中明確“堅(jiān)持統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”；災(zāi)害救助準(zhǔn)備中明確“通報(bào)預(yù)警預(yù)報(bào)信息、啟動(dòng)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制”；應(yīng)急響應(yīng)中明確“應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)程序、響應(yīng)措施、部門職責(zé)”，甚至包括災(zāi)情信息的報(bào)告和發(fā)布，這些內(nèi)容都屬于組織指揮體系的范疇，也是組織指揮的重要環(huán)節(jié)，實(shí)際工作中一定要貫穿起來(lái)理解把握。在設(shè)計(jì)組織指揮體系過(guò)程中，有兩個(gè)關(guān)鍵需要重點(diǎn)把握：一是區(qū)分不同層級(jí)。不同層級(jí)的指揮機(jī)構(gòu)在處置災(zāi)害過(guò)程中的職責(zé)定位是截然不同的，各級(jí)在制定預(yù)案和實(shí)際工作中一定要找準(zhǔn)定位，弄清楚自己的角色和職責(zé)，加強(qiáng)上下溝通與協(xié)作，避免職能重疊和遺漏，而且要具有可操作性。二是區(qū)分平時(shí)和應(yīng)急。組織指揮體系主要是針對(duì)應(yīng)急而建，但組織指揮機(jī)構(gòu)日常也在運(yùn)轉(zhuǎn)，因此一定要對(duì)組織指揮機(jī)構(gòu)平時(shí)的職能和應(yīng)急救災(zāi)時(shí)的職能有清晰界定，避免平戰(zhàn)不分。同時(shí)，要明確不同指揮機(jī)構(gòu)之間的職能，災(zāi)害救助作為應(yīng)急管理部門的主責(zé)主業(yè)，由防減救災(zāi)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌組織開展。關(guān)鍵詞二：災(zāi)害救助準(zhǔn)備本次修訂的《預(yù)案》專門將2016版《預(yù)案》中的“災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)”調(diào)整為“災(zāi)害救助準(zhǔn)備”，主要基于以下幾方面考慮：一是與救助條例相呼應(yīng)�！秶�(guó)家自然災(zāi)害救助條例》第2章對(duì)救助準(zhǔn)備進(jìn)行了規(guī)定，明確了預(yù)案準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、場(chǎng)所準(zhǔn)備、隊(duì)伍準(zhǔn)備等等，這是對(duì)日常準(zhǔn)備作出的規(guī)定，《預(yù)案》中這部分可以理解為臨災(zāi)準(zhǔn)備。二是推動(dòng)救助關(guān)口前移。將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)判作為常態(tài)工作來(lái)抓，堅(jiān)持預(yù)防為主、防范在先，做到關(guān)口前移。實(shí)際工作中，災(zāi)害救助準(zhǔn)備工作可以比預(yù)警響應(yīng)更靠前，在主汛期到來(lái)前就可以提前做好救災(zāi)物資準(zhǔn)備、提前派出工作組、提前向成員單位發(fā)布提示。三是更加符合工作需要，預(yù)警響應(yīng)只是災(zāi)害救助準(zhǔn)備的一個(gè)環(huán)節(jié)，專門設(shè)置一個(gè)響應(yīng)程序，會(huì)和后續(xù)啟動(dòng)的災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)混淆，且機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理部門有專職負(fù)責(zé)災(zāi)害預(yù)警的機(jī)構(gòu)和響應(yīng)機(jī)制，不宜在災(zāi)害救助預(yù)案中予以單獨(dú)規(guī)定。災(zāi)害救助準(zhǔn)備的主要目的是在災(zāi)害可能發(fā)生之前有所行動(dòng)，預(yù)先采取措施，避免手忙腳亂，準(zhǔn)備工作必須緊盯災(zāi)害救助實(shí)際需要，怎么救助就怎么準(zhǔn)備，哪里薄弱就補(bǔ)強(qiáng)哪里。同時(shí)，災(zāi)害救助準(zhǔn)備是臨災(zāi)準(zhǔn)備，窗口期很短，如果不提前做好預(yù)案，災(zāi)害來(lái)臨之前的應(yīng)急準(zhǔn)備措施就無(wú)從談起，要在平時(shí)下足功夫，除了預(yù)案準(zhǔn)備、隊(duì)伍準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備等，還要格外關(guān)注以下三個(gè)方面：一是健全配套機(jī)制。無(wú)機(jī)制，難準(zhǔn)備�！额A(yù)案》中有很多地方對(duì)各種“機(jī)制”作出了明確規(guī)定，如應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、因?yàn)?zāi)死亡和失蹤人員信息比對(duì)機(jī)制、中央救災(zāi)資金快速核撥機(jī)制、救災(zāi)物資應(yīng)急征用補(bǔ)償機(jī)制、災(zāi)害救助協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。除此之外，還有很多實(shí)際工作中已經(jīng)建立的機(jī)制也在災(zāi)害救助工作中發(fā)揮著重要作用，如倒房重建協(xié)調(diào)機(jī)制、災(zāi)情會(huì)商機(jī)制、特別重大災(zāi)害救災(zāi)捐贈(zèng)機(jī)制等。各地要根據(jù)救災(zāi)工作需要和本地實(shí)際，有針對(duì)性建立各具特色的機(jī)制，作為災(zāi)害救助準(zhǔn)備的底牌，一旦啟動(dòng)災(zāi)害救助準(zhǔn)備，便可以有條不紊打出，發(fā)揮一招制勝的關(guān)鍵作用。當(dāng)然，機(jī)制并不是越多越好，必須簡(jiǎn)便實(shí)用、有效管用、順手好用。二是強(qiáng)化會(huì)商研判。要高效做好災(zāi)害救助準(zhǔn)備，預(yù)警預(yù)報(bào)信息的及時(shí)跟蹤和反應(yīng)至關(guān)重要。要暢通氣象、自然資源等部門災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息通報(bào)和信息共享。重點(diǎn)時(shí)段要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和滾動(dòng)會(huì)商，強(qiáng)化各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研判，及時(shí)掌握氣象、水利等方面預(yù)測(cè)意見(jiàn)，動(dòng)態(tài)掌握強(qiáng)對(duì)流天氣、地質(zhì)災(zāi)害等預(yù)警信息。要知風(fēng)險(xiǎn)，善研判。健全完善災(zāi)害影響評(píng)估機(jī)制，統(tǒng)籌運(yùn)用自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)等資源，提前研判極端災(zāi)害可能造成影響范圍、損失大小、受災(zāi)程度等，為救災(zāi)決策提供參考依據(jù)。三是融入日常工作。《預(yù)案》中災(zāi)害救助準(zhǔn)備的內(nèi)容雖然不多，但在日常救災(zāi)工作中卻占很大比重。沒(méi)有日常工作的積累，準(zhǔn)備也無(wú)從談起。要改變工作思路，將準(zhǔn)備工作融入日常，有計(jì)劃、有方向、有重點(diǎn)的開展準(zhǔn)備，定期進(jìn)行梳理，查找短板不足。按照新修訂的《預(yù)案》，災(zāi)害救助準(zhǔn)備一定要避免埋頭準(zhǔn)備、閉門準(zhǔn)備，而要提升災(zāi)害救助準(zhǔn)備工作的協(xié)同性和全面性。要及時(shí)上傳下達(dá)，災(zāi)害救助準(zhǔn)備重要情況及時(shí)報(bào)告，確保能夠及時(shí)掌握關(guān)鍵信息，做出科學(xué)決策。要向可能受影響地區(qū)通報(bào)信息，提出工作要求，提前派出工作組檢查指導(dǎo)。要善于信息共享，根據(jù)準(zhǔn)備工作需要，向防減救災(zāi)委成員單位通報(bào)災(zāi)害救助準(zhǔn)備工作情況。向社會(huì)發(fā)布預(yù)警及相關(guān)工作開展情況，提升救災(zāi)救助信息的透明度和公開性，讓公眾更加了解災(zāi)害應(yīng)對(duì)的實(shí)際情況，增強(qiáng)對(duì)政府的信任和支持。關(guān)鍵詞三：災(zāi)情信息報(bào)告和發(fā)布新修訂的《預(yù)案》第4章專章規(guī)定了“災(zāi)情信息報(bào)告和發(fā)布”，要求做好災(zāi)情信息統(tǒng)計(jì)報(bào)送、核查評(píng)估、會(huì)商核定和部門間信息共享等工作。此外，第3章災(zāi)害救助準(zhǔn)備包括災(zāi)情預(yù)評(píng)估；第5章應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件為災(zāi)情核心指標(biāo)，響應(yīng)措施包括會(huì)商研判、核查災(zāi)情、匯總統(tǒng)計(jì)災(zāi)情、開展災(zāi)損評(píng)估等；第7章的人力資源保障中提及災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)。要堅(jiān)持《預(yù)案》引領(lǐng)推動(dòng)，全面強(qiáng)化災(zāi)情管理的統(tǒng)計(jì)報(bào)送、核查評(píng)估、會(huì)商核定和信息員隊(duì)伍建設(shè)“四個(gè)機(jī)制”。（一）完善災(zāi)情統(tǒng)計(jì)報(bào)送機(jī)制。一是要嚴(yán)格落實(shí)災(zāi)情報(bào)告責(zé)任。各地一定要深刻汲取教訓(xùn)，要把歷史和他人的教訓(xùn)當(dāng)作自己的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。二是明確報(bào)送時(shí)限和渠道要求。按照“初報(bào)要快、續(xù)報(bào)要勤、核報(bào)要準(zhǔn)、臺(tái)賬要全”的原則，各級(jí)要在災(zāi)后2小時(shí)內(nèi)逐級(jí)將災(zāi)害情況審核、匯總上報(bào)上級(jí)，特別對(duì)于造成10人及以上死亡失蹤等事件，各級(jí)要在災(zāi)后2小時(shí)內(nèi)上報(bào)至應(yīng)急管理部；災(zāi)情穩(wěn)定前，各級(jí)要執(zhí)行24小時(shí)零報(bào)告制度；災(zāi)情穩(wěn)定后，各級(jí)要組織力量全面核查評(píng)估災(zāi)情，并將本行政區(qū)域匯總數(shù)據(jù)及分?jǐn)?shù)據(jù)逐級(jí)上報(bào)。三是做好死亡失蹤人員調(diào)查認(rèn)定。自然災(zāi)害過(guò)程中若出現(xiàn)人員死亡失蹤的，按照“先報(bào)后核”的原則，要及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)上報(bào)相關(guān)人員信息，堅(jiān)決杜絕信息遲報(bào)瞞報(bào)。四是準(zhǔn)確理解把握災(zāi)情核心指標(biāo)。重點(diǎn)把握因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、緊急轉(zhuǎn)移安置人口、需緊急生活救助人口，倒塌房屋、嚴(yán)重?fù)p壞房屋，因旱生活需救助人口等核心指標(biāo)。（二）強(qiáng)化災(zāi)情核查評(píng)估機(jī)制。災(zāi)情核查評(píng)估工作遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地為主”原則�！额A(yù)案》規(guī)定，災(zāi)情穩(wěn)定后，災(zāi)區(qū)應(yīng)急管理部門要及時(shí)組織相關(guān)部門和專家開展災(zāi)情核查，客觀準(zhǔn)確核定災(zāi)損，并及時(shí)組織上報(bào)。各地應(yīng)急管理部門要明確災(zāi)情核查評(píng)估分級(jí)負(fù)責(zé)機(jī)制，逐級(jí)建立災(zāi)情核查評(píng)估制度。遇到重大災(zāi)情時(shí)，受災(zāi)地區(qū)要及時(shí)主動(dòng)分級(jí)組織開展災(zāi)情核查評(píng)估工作，會(huì)同相關(guān)涉災(zāi)部門做好會(huì)商核定，確保口徑一致，并規(guī)范災(zāi)情核報(bào)流程和成果應(yīng)用。善于借助第三方開展災(zāi)情核查評(píng)估工作，建立核查評(píng)估專家數(shù)據(jù)庫(kù)。（三）健全災(zāi)情會(huì)商核定機(jī)制�！额A(yù)案》規(guī)定，縣級(jí)以上要建立健全災(zāi)情會(huì)商制度，由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或應(yīng)急管理部門及時(shí)組織相關(guān)涉災(zāi)部門開展重特大自然災(zāi)情會(huì)商、年度會(huì)商等，通報(bào)災(zāi)情，評(píng)估、核定災(zāi)情，確�？趶揭恢�。各地應(yīng)急管理部門要加強(qiáng)與自然資源、水利等部門溝通協(xié)調(diào)，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，及時(shí)會(huì)商研判，加強(qiáng)數(shù)據(jù)源頭管理，做實(shí)做細(xì)臺(tái)賬，建立多部門協(xié)同、信息共享的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。對(duì)于可能達(dá)到啟動(dòng)本級(jí)應(yīng)急響應(yīng)的重大災(zāi)情，要及時(shí)牽頭組織水利、自然資源、氣象、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運(yùn)輸、工信等涉災(zāi)部門開展災(zāi)情會(huì)商核定，及時(shí)核實(shí)核定災(zāi)害損失，確保各涉災(zāi)部門災(zāi)情數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、口徑一致，并做好統(tǒng)一發(fā)布，避免數(shù)據(jù)“打架”。（四）加強(qiáng)災(zāi)害信息員隊(duì)伍建設(shè)�！额A(yù)案》規(guī)定，落實(shí)災(zāi)害信息員培訓(xùn)制度，建立健全覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的災(zāi)害信息員隊(duì)伍。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和企事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立專職或者兼職的災(zāi)害信息員。由于災(zāi)害信息員大量集中在基層，各地尤其要重視加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，明確政策制度保障，加強(qiáng)規(guī)范化管理，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，完善激勵(lì)保障機(jī)制，為基層災(zāi)害信息員提供必要的補(bǔ)津貼、應(yīng)急通信裝備、人身保險(xiǎn)等方面保障，確保這支救災(zāi)主力軍配得強(qiáng)、穩(wěn)得住、干得好。關(guān)鍵詞四：應(yīng)急響應(yīng)
應(yīng)急響應(yīng)是《預(yù)案》中篇幅最長(zhǎng)、內(nèi)容最多、規(guī)定最細(xì)的部分，也是《預(yù)案》的關(guān)鍵所在、重中之重�！额A(yù)案》調(diào)整了各級(jí)別響應(yīng)啟動(dòng)條件、啟動(dòng)程序及響應(yīng)措施，明確了相關(guān)部門在響應(yīng)中的職責(zé)任務(wù)，厘清了不同級(jí)別響應(yīng)的工作要求和程序規(guī)范，從源頭上對(duì)響應(yīng)流程、條件進(jìn)行了優(yōu)化與完善，調(diào)整后的災(zāi)害救助應(yīng)急響應(yīng)更加完善、全面并具有針對(duì)性，也能夠更好地適應(yīng)未來(lái)救災(zāi)工作需要。（一）調(diào)整響應(yīng)啟動(dòng)條件。首先，針對(duì)一次災(zāi)害過(guò)程同時(shí)造成受災(zāi)區(qū)域內(nèi)多省嚴(yán)重?fù)p失的情況，在死亡和失蹤人數(shù)中設(shè)置了相鄰省份聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。一次重特大災(zāi)害過(guò)程可能不受行政區(qū)劃限制，對(duì)相鄰省份影響同樣嚴(yán)重，聯(lián)動(dòng)響應(yīng)實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的協(xié)同應(yīng)對(duì)。具體而言，一方面有助于各相鄰省份在救助資源方面進(jìn)行更有效的共享和優(yōu)化配置，避免重復(fù)投入和浪費(fèi)，同時(shí)確保救助資源能夠迅速、準(zhǔn)確地到達(dá)最需要的地方，提高救助效率。另一方面在跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)響應(yīng)的框架下，可以建立統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于確保各省份的救助行動(dòng)能夠有序進(jìn)行，避免各自為戰(zhàn)。其次，對(duì)2016版《預(yù)案》啟動(dòng)條件表述進(jìn)行了完善。如，將一省“死亡200人以上”調(diào)整為“死亡和失蹤200人以上”。把失蹤人口和死亡人口并列，是根據(jù)近幾年災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度指標(biāo)的完善和災(zāi)情報(bào)送工作實(shí)際進(jìn)行的調(diào)整，主要是體現(xiàn)“人民至上、生命至上”響應(yīng)的理念，實(shí)際上降低了啟動(dòng)門檻，更便于啟動(dòng)響應(yīng)。又如，“緊急轉(zhuǎn)移安置或需緊急生活救助”改為“緊急轉(zhuǎn)移安置和需緊急生活救助”，修訂后納入救助的范圍更大，兩個(gè)指標(biāo)合并一起，更容易達(dá)到啟動(dòng)響應(yīng)條件，也更突出“群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)為先”導(dǎo)向。（二）提升響應(yīng)啟動(dòng)效率。響應(yīng)啟動(dòng)條件很關(guān)鍵，響應(yīng)的啟動(dòng)效率也很重要�？偨Y(jié)幾次災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程的成功經(jīng)驗(yàn)，《預(yù)案》在啟動(dòng)條件前面增加了“或經(jīng)會(huì)商研判可能出現(xiàn)”的表述，目的就是實(shí)現(xiàn)早啟動(dòng)、早響應(yīng)、早救助。提前啟動(dòng)響應(yīng)，如何把握提前量，關(guān)鍵是要充分考慮每個(gè)災(zāi)種、每個(gè)指標(biāo)的不同特點(diǎn)，結(jié)合災(zāi)害發(fā)展、氣象預(yù)報(bào)等情況綜合分析。此外，還要配合救災(zāi)工作大局、災(zāi)種響應(yīng)協(xié)同以及新聞宣傳等工作的總體需要。為進(jìn)一步提升啟動(dòng)效率，《預(yù)案》還設(shè)置了響應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為加強(qiáng)與災(zāi)種響應(yīng)和搶險(xiǎn)救援的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，快速、高效地啟動(dòng)和實(shí)施災(zāi)害救助響應(yīng)，就需要在災(zāi)種響應(yīng)啟動(dòng)后，第一時(shí)間研判災(zāi)害的性質(zhì)、規(guī)模和可能對(duì)災(zāi)害救助工作造成的影響，根據(jù)需要提早啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的災(zāi)害救助響應(yīng)。（三）細(xì)化救災(zāi)響應(yīng)措施�！额A(yù)案》在一級(jí)響應(yīng)的措施中，明確了12個(gè)方面的主要內(nèi)容。按照重特大災(zāi)害救災(zāi)救助工作的規(guī)律和要求，對(duì)各項(xiàng)措施進(jìn)行歸納分類。由“部門導(dǎo)向”向“工作導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，更加突出了國(guó)家防減救災(zāi)委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，強(qiáng)調(diào)了在總體框架下開展救災(zāi)救助工作的必要性，更加明確各項(xiàng)措施、更為凸顯牽頭抓總作用、更好發(fā)揮各部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，響應(yīng)措施中也根據(jù)兩輪機(jī)構(gòu)改革方案，以及防減救災(zāi)委成員單位的調(diào)整，進(jìn)一步明確了各成員單位的職責(zé)職能，增加了新的單位職能。按照《預(yù)案》及時(shí)高效啟動(dòng)響應(yīng)并做好后續(xù)災(zāi)害救助工作，要把握以下四點(diǎn)：一是有動(dòng)作。發(fā)生災(zāi)害后，不要被動(dòng)等待，即使暫時(shí)沒(méi)有啟動(dòng)響應(yīng)，也要把救助準(zhǔn)備做好，及時(shí)將研判結(jié)果提供給領(lǐng)導(dǎo)決策參考。二是有依據(jù)。啟動(dòng)響應(yīng)一定是按照預(yù)案規(guī)定達(dá)到了啟動(dòng)條件，有充分啟動(dòng)依據(jù)，決不能簡(jiǎn)單“拍腦袋”或聽(tīng)指示。三是有聲音。啟動(dòng)響應(yīng)之后要及時(shí)將響應(yīng)和相關(guān)舉措對(duì)外發(fā)布，該上報(bào)的上報(bào)，該通報(bào)的通報(bào)，該宣傳的宣傳。四是有手段。啟動(dòng)響應(yīng)一定不能只是“三板斧”，而應(yīng)該打好“組合拳”，要有源源不斷的后招，并根據(jù)災(zāi)情發(fā)展和救災(zāi)工作需要隨時(shí)調(diào)整增加，持續(xù)為指揮決策提供支撐。廣義的災(zāi)后救助是災(zāi)害發(fā)生后，政府組織開展的面向受災(zāi)群眾的救助活動(dòng)。狹義的災(zāi)后救助，是指從災(zāi)害應(yīng)急階段基本結(jié)束到災(zāi)后恢復(fù)重建完成這個(gè)階段開展的救助工作，涉及的工作環(huán)節(jié)主要包括過(guò)渡期生活救助、倒損住房恢復(fù)重建救助、冬春生活救助。災(zāi)后救助工作直接面向群眾、服務(wù)群眾，具有鮮明的政治性、人民性、社會(huì)性，意義十分重大。因此，需要從以下幾方面，準(zhǔn)確理解《預(yù)案》中災(zāi)后救助部分的修訂精神。（一）突出“嚴(yán)”，進(jìn)一步強(qiáng)化地方災(zāi)后救助主體責(zé)任�！额A(yù)案》6.2.1明確因?yàn)?zāi)倒損住房恢復(fù)重建由縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，提供資金支持，制定完善因?yàn)?zāi)倒損住房恢復(fù)重建補(bǔ)助資金管理有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；6.3.1明確受災(zāi)地區(qū)人民政府負(fù)責(zé)解決受災(zāi)群眾在災(zāi)害發(fā)生后的當(dāng)年冬季、次年春季遇到的基本生活困難。這些規(guī)定與《自然災(zāi)害救助條例》有關(guān)精神一脈相承，突出強(qiáng)調(diào)地方政府是災(zāi)后救助的實(shí)施主體，承擔(dān)主體責(zé)任，需要全面負(fù)責(zé)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)災(zāi)后救助工作。對(duì)于救助所需的資金、物資，首先要通過(guò)納入預(yù)算安排，主動(dòng)協(xié)調(diào)解決，積極籌措，對(duì)于災(zāi)害達(dá)到一定規(guī)模，啟動(dòng)較高級(jí)別響應(yīng)的，上級(jí)給予一定支持。在《預(yù)案》資金保障部分，也明確了縣級(jí)以上地方黨委和政府將災(zāi)害救助工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，建立健全與災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制，將自然災(zāi)害救災(zāi)資金和災(zāi)害救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。（二）突出“新”，與時(shí)俱進(jìn)補(bǔ)充完善災(zāi)后救助內(nèi)容。一是擴(kuò)大救助對(duì)象范圍�！额A(yù)案》6.1.1對(duì)過(guò)渡期救助人口范圍進(jìn)行了擴(kuò)展和更新，界定為：因?yàn)?zāi)房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞需恢復(fù)重建的無(wú)房可住人員；因次生災(zāi)害威脅在外安置無(wú)法返家人員；因?yàn)?zāi)損失嚴(yán)重、缺少生活來(lái)源的受災(zāi)人員。這與國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》中的相關(guān)表述保持一致，需要在實(shí)際工作中準(zhǔn)確把握。二是拓展救助領(lǐng)域和渠道，《預(yù)案》6.2.2強(qiáng)調(diào)，積極發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作用，發(fā)展城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)、農(nóng)村住房保險(xiǎn)、災(zāi)害民生保險(xiǎn)等相關(guān)保險(xiǎn)，完善市場(chǎng)化籌集恢復(fù)重建資金機(jī)制，幫助解決受災(zāi)群眾基本住房問(wèn)題。在實(shí)際工作中，各地積極探索發(fā)展“災(zāi)害救助+金融保險(xiǎn)”新模式，通過(guò)財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金，對(duì)災(zāi)后救助特別是恢復(fù)重建發(fā)揮了重要作用，提供了有力支持。（三）突出“難”，進(jìn)一步完善救助程序、強(qiáng)化精準(zhǔn)管理�！额A(yù)案》6.1.2、6.2.4、6.3.2均提出明確需救助對(duì)象規(guī)模的內(nèi)容，明確規(guī)模的基本要求就是災(zāi)區(qū)要及時(shí)規(guī)范履行救助程序、全面建立臺(tái)賬。在申請(qǐng)災(zāi)后救助相關(guān)資金時(shí)，需按照相關(guān)工作規(guī)范要求，逐級(jí)履行救助程序，建立清晰的臺(tái)賬，從而明確救助對(duì)象規(guī)模，這是資金安排下?lián)艿囊罁?jù)。各地要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，準(zhǔn)確掌握緊急轉(zhuǎn)移安置人口、需緊急生活救助人口和倒塌損壞住房等涉及救災(zāi)響應(yīng)核心指標(biāo)的定義，提早部署建立各類臺(tái)賬，并加強(qiáng)對(duì)臺(tái)賬信息的檢查審核，確保臺(tái)賬信息真實(shí)有效、準(zhǔn)確無(wú)誤。（四）突出“實(shí)”，進(jìn)一步明確工作職責(zé)，強(qiáng)化跟蹤問(wèn)效�！额A(yù)案》涉及救助資金的下達(dá)，均明確由財(cái)政部、應(yīng)急管理部按照相關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行；涉及倒損住房恢復(fù)重建的組織實(shí)施，除了應(yīng)急管理和財(cái)政部門，還進(jìn)一步明確了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、自然資源部門的具體職責(zé)，其他部門按照各自職責(zé)，制定優(yōu)惠政策，支持做好住房恢復(fù)重建工作。此外，《預(yù)案》強(qiáng)調(diào)跟蹤問(wèn)效和結(jié)果通報(bào)，進(jìn)一步明確績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，視情通報(bào)救助工作開展情況，確保災(zāi)后救助工作取得實(shí)效。《預(yù)案》中與應(yīng)急物資保障相關(guān)的內(nèi)容在災(zāi)害救助準(zhǔn)備、國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后救助和保障措施中均有所提及，其中與2016版《預(yù)案》相比，調(diào)整最多的部分是保障措施中的“物資保障”。（一）救災(zāi)物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)。《預(yù)案》7.2.1在救災(zāi)物資儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)方面增加了三個(gè)新要求：一是盤活現(xiàn)有資源，即“充分利用現(xiàn)有國(guó)家儲(chǔ)備倉(cāng)儲(chǔ)資源”。各地應(yīng)對(duì)本地倉(cāng)儲(chǔ)資源進(jìn)行梳理盤點(diǎn)，激活閑置倉(cāng)容，擴(kuò)大救災(zāi)物資儲(chǔ)備覆蓋范圍。二是救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)（點(diǎn)）向基層延伸�！额A(yù)案》提出，“交通不便或?yàn)?zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”也要設(shè)立救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)（點(diǎn)），呼應(yīng)《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》的有關(guān)要求，也是進(jìn)一步提升救災(zāi)物資保障時(shí)效性的有力抓手。三是完善庫(kù)房倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、條件、功能。要按照《“十四五”應(yīng)急物資保障規(guī)劃》的要求，實(shí)施儲(chǔ)備設(shè)施改造升級(jí)，對(duì)現(xiàn)有儲(chǔ)備設(shè)施進(jìn)行適應(yīng)性改造，引入現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)和設(shè)備，提升儲(chǔ)備設(shè)施的現(xiàn)代化水平。（二）提高救災(zāi)物資儲(chǔ)備能力。《預(yù)案》7.2.2在提高救災(zāi)物資儲(chǔ)備能力方面提出了四個(gè)新要求：一是健全救災(zāi)物資保障管理機(jī)制，推動(dòng)健全完善中央和地方各級(jí)分級(jí)響應(yīng)、跨部門合作等機(jī)制，關(guān)注救災(zāi)物資多元儲(chǔ)備、研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸發(fā)放等各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)救災(zāi)物資保障能力總體提高。二是提升救災(zāi)物資實(shí)物儲(chǔ)備能力。省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)參照中央救災(zāi)物資品種要求，結(jié)合本地區(qū)災(zāi)害事故特點(diǎn)，科學(xué)合理確定儲(chǔ)備品種和規(guī)模，建立健全救災(zāi)物資采購(gòu)和儲(chǔ)備制度，每年根據(jù)應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害需求，及時(shí)補(bǔ)充更新救災(zāi)物資。三是提升救災(zāi)物資企業(yè)產(chǎn)能保障能力。優(yōu)化救災(zāi)物資產(chǎn)能布局，開展救災(zāi)物資產(chǎn)能分布情況調(diào)查，建設(shè)區(qū)域性救災(zāi)物資生產(chǎn)保障基地。搭建重要救災(zāi)物資生產(chǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，選擇條件較好的企業(yè)納入產(chǎn)能儲(chǔ)備企業(yè)范圍，建立動(dòng)態(tài)更新調(diào)整機(jī)制。四是提升救災(zāi)物資保障的社會(huì)協(xié)同能力。在重特大災(zāi)害事故發(fā)生時(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)產(chǎn)能儲(chǔ)備企業(yè)應(yīng)急生產(chǎn)和擴(kuò)能轉(zhuǎn)產(chǎn)。制定應(yīng)急物資緊急采購(gòu)管理辦法，健全應(yīng)急采購(gòu)機(jī)制。加強(qiáng)部門間溝通和協(xié)調(diào)，優(yōu)化整合各類社會(huì)救災(zāi)資源，建立健全社會(huì)捐贈(zèng)、政社協(xié)同、市場(chǎng)采購(gòu)、企業(yè)援助等多元化的應(yīng)急物資籌集機(jī)制。（三）提高救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)與配送能力。《預(yù)案》7.2.3是全新條款，在提高救災(zāi)物資調(diào)運(yùn)與配送能力方面提出了四個(gè)新要求：一是推進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備“場(chǎng)、站、點(diǎn)”建設(shè)，為救災(zāi)物資臨時(shí)存放、中轉(zhuǎn)、發(fā)放做好場(chǎng)地準(zhǔn)備，提高大批量物資集中情況下末端集散配送能力。二是建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)應(yīng)急物資調(diào)撥體系，進(jìn)一步推動(dòng)救災(zāi)物資規(guī)范化管理。建立健全跨區(qū)域、跨部門的救災(zāi)物資調(diào)撥協(xié)調(diào)機(jī)制，明確各部門工作職責(zé)，理順互助和結(jié)算流程，建立健全協(xié)同保障和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。三是整合公路、鐵路、航空、水運(yùn)、郵政、物流企業(yè)等資源，構(gòu)建應(yīng)急物資多式聯(lián)運(yùn)快速配送網(wǎng)絡(luò)，提升全鏈條、全要素、全地形投送能力。優(yōu)化應(yīng)急物資裝卸、搬運(yùn)、分揀、包裝等物流環(huán)節(jié)，提升物流聯(lián)運(yùn)效率，確保應(yīng)急物資在最短時(shí)間內(nèi)送達(dá)災(zāi)區(qū)。四是開展運(yùn)輸配送市場(chǎng)化探索，與市場(chǎng)化程度高、集散能力強(qiáng)的物流企業(yè)建立戰(zhàn)略合作，探索推進(jìn)救災(zāi)物資集裝單元化儲(chǔ)運(yùn)能力建設(shè)。（四）提高救災(zāi)物資保障體系標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平�！额A(yù)案》7.2.4在提高救災(zāi)物資保障體系標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平方面提出了兩個(gè)新要求：一是建立救災(zāi)物資品種目錄和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要包括各級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備品種目錄、各類救災(zāi)物資標(biāo)準(zhǔn)、各級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及各級(jí)儲(chǔ)備庫(kù)管理標(biāo)準(zhǔn)等。二是加強(qiáng)救災(zāi)物資保障全過(guò)程信息化管理，各級(jí)儲(chǔ)備數(shù)據(jù)及時(shí)錄入國(guó)家應(yīng)急資源管理平臺(tái)并動(dòng)態(tài)更新，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)救災(zāi)物資全程跟蹤、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、精準(zhǔn)調(diào)度，不斷優(yōu)化平臺(tái)定位追蹤、庫(kù)存預(yù)警、輪換更新、需求分析、路徑優(yōu)化、配送調(diào)度、現(xiàn)場(chǎng)分發(fā)等功能。
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